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我县粮食行政执法工作的现状及对策
2019-1-14 来源:长宁新闻网

长宁县粮食局      陶于良

《粮食流通管理条例》颁布实施以来,积极推进了粮食行政部门职能向依法管粮的根本转变,使政府粮食流通管理职能得到更好落实。粮食市场放开后,政府对粮食流通管理的内容和方式发生了很大变化,粮食流通管理的对象也转向全社会粮食经营者。粮食行政管理部门的重要职责是,加强对粮食流通行政的有效执法,促进形成有序的粮食流通新秩序。目前我县机构不断完善,良好的执法机制正在形成。但是,在实际工作调研中发现,确实存在一些值得思考的问题。

一、我县粮食行政执法工作的现状

(一)粮食行政执法机构及执法人员情况。按照《粮食流通管理条例》赋予各级粮食行政管理部门管理全社会粮食流通领域的职责,建立健全运转有序的粮食行政执法体系是做好粮食行政执法工作重要的保障。我局于2007年经县编委成立了粮食行政执法大队,隶属于县粮食局下属的股级事业单位性质,目前,执法大队现有2人,无专职执法人员,同时负责粮食仓储、安全和项目等工作。每年财政预算执法经费4万元,远远不能满足执法工作的需要,人员的缺欠和经费的不足,是严重制约执法工作正常开展的瓶颈。

(二)粮食市场主体多元化带来的压力加大。粮食购销市场化后,经营粮食的主体仍是以国有粮食企业为主,但非国有粮食经营企业和个体工商户在粮食经营中占有一定份额。“主渠道”地位面临威胁和挑战,多元市场经济成分大幅上升。其特点是:点多、面广、分散、无序,给粮食行政执法工作带来困难。开展“三级统计,二级监管”工作以来,对未纳入全社会粮食流通统计的非国有粮食经营者,要求按月上报粮食统计数据,而主动向粮食行政管理部门报送报表的只占到80%。这种多主体参与而不主动接受粮食行政主管部门监管的现状,给粮食流通监督检查工作带来难度和压力。

(三)粮食行政执法的环境还有待改善。社会上对粮食行政执法监督检查工作认识不清,不少人认为,粮食已放开,企业已买断,粮食局已垮台,还有什么可行政执法和监督检查的。一部分非国有粮食经营企业和个体经营户,对粮食监督检查有抵触情绪,不服从监管,不建台帐,不报报表,明里暗里躲避检查。粮食行政管理部门在进行行政执法处罚时,权威性明显欠缺,处罚手段很弱,不少违规案件无权处罚,移交给工商行政管理部门的案件迟迟得不到处理。

(四)粮食行政执法处罚法律依据不足。我国除《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部法规和地方法规《四川省〈粮食流通管理条例〉实施办法》以来,还没有一部专门的法律来规范粮食系统的相关行为。《粮食流通管理条例》在执行的过程中,出现了覆盖面有限,执法规定不到位,实际操作性不强等问题。例如,《粮食流通管理条例》第四十一条中规定,未经粮食行政管理部门许可或者未在工商行政管理部门登记擅自从事粮食收购活动,由粮食行政管理部门查出的,移交工商行政管理部门予以处罚,这使得监督检查权与行政处罚权相分离。

二、加强行政执法工作的建议

(一)领会《条例》精神,转变思想观念。第一,明确立法宗旨,确立依法管粮的思想。《粮食流通管理条例》是建国以来我国第一部面向全社会的粮食流通法规。它的颁布实施标志着粮食行政管理部门职能由过去内部管理向全社会的粮食流通领域转变。《条例》的颁发顺应了粮食购销市场化的发展趋势,是粮食流通体制改革的必然结果。颁布《条例》,就是为了使改革后的粮食市场放而有序、活而不乱;粮食流通秩序更为规范;切实维护好粮食生产者、消费者和经营者的根本利益;确保国家粮食安全。《条例》赋予粮食行政管理部门粮食流通领域行政执法的主体资格,粮食行政管理部门要遵守立法宗旨,切实履行好自身职责,依法管粮。做到主体合法,程序合法,有法必依,执法必严,违法必究,将粮食监督检查工作纳入法治化的轨道。第二,明确以人为本,确立为民管粮的思想。《条例》宣传主题是:“依法经营粮食,保障消费安全”。正常的粮食流通秩序,符合所有粮食生产者、经营者和消费者的利益需要,而粮食生产者、消费者和经营者涵盖所有社会人。因此,粮食安全,影响全社会。粮食行政管理部门要从全社会的角度看待粮食流通管理,树立以人为本、为民管粮的理念,将自己工作上升到维护社会稳定、维护百姓生活正常的高度,时刻想着人民,切实维护好流通秩序,维护好人民的根本利益。第三,明确公正意识,确立公平管粮的思想。法律本身就要求公正公平。因此,粮食行政管理部门要树立公正意识,公平管粮的理念,对国有粮食企业、非公有制粮食企业,个体经营者一视同仁,对粮食生产者、消费者、经营者同等考虑,在制定有关实施措施、履行市场监管职能时掌握好尺度,确保执法公平、公正。

(二)抓紧解决粮食行政执法中相关问题。第一,抓紧完善规章制度。《条例》等法规的颁布实施,更多是从宏观上明确粮食执法的目的、对象、手段等内容,但在现实执法中会遇到许多更为具体的问题,这就要求结合实际,做好相关规则、行为规范、工作流程等规章制度的配套完善,全面公开粮食行政执法。从微观上,细节上规范各类执法行为,真正做到程序化、规范化执法。

第二,抓紧解决配套资金。粮食执法面向全社会,面对流通领域全过程,任务重,难度大。这就要求做好执法使用交通车辆、监控与网络等设备的配套工作。执法工作对技术性证据要求不断提高,这就要求我县抓紧建立粮油质量检验(站)中心,配齐粮油质量检测仪器设备。随着粮食执法规范化的提高,还要逐步解决市场执法人员的统一着装和标识等。因此,建议从省级财政粮食风险金中给予必要装备配套资金扶持。第三,抓紧建立执法队伍。粮食执法工作政策性强、涉及面广。这项工作能否落实,关键在人。目前,部分地方监督检查内设机构至今还没有落实,必须解决执法队伍建设问题。要切实按省发文件规定,从依法管粮工作出发,尽快使县粮食局做到监督检查职能、机构、人员“三落实”,达到专门机构、专业队伍、专项经费“三专”要求,逐步形成工作体系,特别是建立一支能熟练运用法规的高素质的执法队伍。

(三)积极处理好粮食行政执法工作中相关关系。第一,积极处理好自我教育和对外宣传的关系。要组织粮食行政执法人员认真学习《条例》及其配套法规制度,提高法规水平,增强执法能力。在粮食收购许可证办理过程中,很多经营者不愿主动申报,。这就要求我们开展广泛的对外宣传活动,使粮食生产者、经营者、消费者了解《条例》,营造粮食行政执法的良好舆论氛围。第二,积极处理好粮食行政管理部门与其他执法主体的关系。粮食执法主体包括粮食、工商、质量监督、卫生、物价、财政等部门。在粮食流通监督检查工作中,很容易产生各自为政、推诿扯皮的现象。粮食行政管理部门作为粮食流通市场主要的执法主体,就要正确处理好与其他执法主体的关系。要求县政府成立由分管县长为组长的粮食流通行政执法协调领导组织,建立联席会议制度,进一步加强各有关部门的沟通与协作,明确各自职责,制定更加切实有效的监督检查措施。有针对性开展联合行动,齐抓共管,形成合力,使粮食执法覆盖粮食流通的各个环节,避免某些环节执法出现真空现象。 第三,积极处理好法规制度与自由裁量权的关系。过去计划经济管理模式下粮食购销基本实行国有粮食购销企业独家经营,其他市场主体难以进入,而粮食部门对国有粮食企业采取直接控制、直接管理。粮食流通体制改革后,购销走向市场化,市场主体走向多元化。国有粮食购销企业虽然进行了改革改制,但与县区粮食行政主管部门仍然存在着隶属管理关系。在执法中,很容易得到特殊照顾。这就要求县区粮食部门在履行监督检查职责时正确处理好国企与其他粮食经营主体的关系,要从思想上确立国有和非国有粮食经营主体都是平等主体的观念,行政执法上。同等对待,避免在执法中厚此薄彼。

特别是《条例》对违反粮食收购资格、粮食质量、粮食统计及最高、最低库存量等各个方面要求的行为都明确了法律责任,确立了责令改正、予以警告、罚款、暂停或取消粮食收购资格等处罚手段。《四川省粮食收购资格管理办法》对从事粮食收购的经营者的粮食库存量低于(或超出)规定的最低(或最高)库存量的(丰年粮食最低库存量低于现有仓容30%的;歉年冬令春荒期间粮食最高库存量高于现有仓容20%的),处以不足(或超出)部分粮食价值1-5倍罚款等。对此,如果执法不当,很容易伤害到粮食经营主体的经济利益,甚至造成不稳定的因素。这就要求各县区粮食行政管理部门以及执法人员要根据情节轻重,慎重使用裁量权,确保执法到位。